房地产营改增是指将房地产交易从营业税改为增值税的一种税收改革措施。为了降低房地产行业的税负，政府可以采取以下措施：

1. 减少增值税税率：政府可以降低房地产交易中的增值税税率，从而降低企业和个人的税负。降低税率可以刺激房地产市场的发展，并减轻购房者的负担。

2. 提高免征额：政府可以提高房地产交易中的免征额，即在一定的交易额以下不需要缴纳增值税。提高免征额可以减少中小型房地产企业的税负，促进行业的发展。

3. 引入税收优惠政策：政府可以制定一系列的税收优惠政策，鼓励房地产企业加大投资和开发力度。例如，对于符合特定条件的房地产项目可以享受税收减免或延期缴纳税款等优惠待遇。

4. 加强税收监管：政府可以加强对房地产行业的税收监管，打击逃税行为。通过加强税收征管，可以确保税收公平，并减少非法避税行为对税负的影响。

通过以上措施，可以降低房地产行业的税负，促进行业的健康发展。同时，政府应该结合实际情况，根据经济发展的需要和税收收入的要求，合理制定税收政策，确保税收制度的公平性和有效性。